12. marta 2019. godine građani Beograda su bili zatečeni prizorom JKP Zelenilo kako seče stabla u parku Ušće i na Kalemegdanskoj tvrđavi. Objašnjeno je da su pripremni radovi za izgradnju kabinske žičare (poznatije kao gondola) u toku i da se građani imaju zahvaliti za razvoj turističke ponude i saobraćajne infrastrukture u Beogradu. Ubrzo su hiljade građana izrazile nezadovoljstvo zbog seče stabala, smanjenja zelenih površina u centru grada i ugrožavanja Kalemegdanske tvrđave, kao jednog od obeležja kulturnog predela Beograda. Zamenik gradonačelnika je građanima poručio: “Da ste učestvovali u procesu donošenja plana možda su neke vaše primedbe i mogle da budu prihvaćene. ... pošto niste učestvovali u donošenju plana jer vas to tada nije interesovalo onda žao mi je, ali je plan usvojen.... Gondola će biti izgrađena. Imali ste prilike da učestvujete u raspravi, naknadna pamet nas ne interesuje.”

Da li su građani zaista bili naknadno pametni i nezainteresovani za dobra od javnog interesa? Ili građani jednostavno nisu imali relevantne informacije?  

Javni prostor, javni interes i zelene površine?

Građani su tokom protekle godine često dizali svoj glas zbog degradacije zelenih površina, izražavajući stav da su one važne za kvalitet života i životne sredine u gradovima. Ustav Republike Srbije građanima daje pravo na zdravu životnu sredinu, i još pride kaže da je svako dužan da čuva i poboljšava životnu sredinu. Građani, čini se, instinktivno razumeju to svoje pravo i neretko se za njega bore, i isto tako neretko deluje da se u toj borbi za javni interes građani suprotstavljaju privatnim, pojedinačnim interesima.

Kada govorimo o zelenim površinama u gradu, koje su jedna od osnovnih odrednica zdrave životne sredine, zanima nas da li su one u postojećem zakonskom okviru prepoznate kao dobro od javnog interesa? Zakonski okvir koji bi zelenim površinama dao status opšteg dobra i/ili javnog interesa (i građanima dao konkretne alate za zaštitu svog okruženja) nije sasvim definisan.

Zakon o zaštiti životne sredine definiše opšti interes posredno, i to za pojedine aspekte životne sredine – zaštićeno i javno prirodno dobro. Zaštićeno prirodno dobro, područje sa naročitim prirodnim vrednostima, smatra se dobrom od opšteg interesa jer ima ekološki, naučni, kulturni, obrazovni, zdravstveni i drugi značaj, zbog čega uživa posebnu zaštitu. Javno prirodno dobro je uređeni ili neuređeni deo prirodnih bogatstava, poput vazduha, vode, priobalja, podzemnih dobara, šuma, predela ili prostora, koji je jednako dostupan svima. Stoga on predstavlja dobro od opšteg interesa, koje se može koristiti pod uslovom da se obezbedi očuvanje njegovih prirodnih, fizičkih, zdravstvenih ili estetskih vrednosti, čime se obezbeđuje njegovo očuvanje. Priroda je, posebnim zakonom, proglašena opštim dobrom na teritoriji cele Srbije čime uživa posebnu zaštitu.

Zakon o planiranju i izgradnji javni interes i opšte dobro kao pojmove ne definiše kao zasebne kategorije, već ih izražava kroz različite aspekte planiranja i izgradnje prostora. Na primer, promena namene iz šumskog u građevinsko zemljište smatra se opštim interesom[1]. U kontekstu urbanog razvoja, Zakon o planiranju i izgradnji zelene površine ne prepoznaje kao javni interes ni opšte dobro, već kao sastavni deo stambenih kompleksa i blokova, bez dalje razrade.

Prostorni plan Republike Srbije, kao najznačajniji strateški dokument koji definiše prostorni razvoj, takođe ne definiše eksplicitno opšte dobro i javni interes. Iako je jedan od osnovnih ciljeva Prostornog plana održivo korišćenje prirodnih resursa i unapređena i zdrava životna sredina, Plan ne prepoznaje zelene površine kao javno dobro u urbanom razvoju. Međutim, Plan prepoznaje fenomen "investitorskog urbanizma", koji ugrožava identitet naselja, javno dobro i javni interes. I zelene površine najčešće prve nestaju pred naletom "investitorskog urbanizma".

Generalni urbanistički plan Beograda definiše urbano zelenilo grada kao dobro od opšteg interesa. I sami građani, očigledno, prepoznaju zelene površine kao opšte dobro. I taj javni interes zastupaju kroz niz protesta i inicijativa koje su se oformile kako u Beogradu, tako i ostatku Srbije.

Zašto građani čuvaju zelene površine?

Urbano zelenilo obavlja usluge ekosistema koje predstavljaju višestruke koristi stanovnicima grada i kroz mnogobrojne aspekte povećava kvalitet njihovog života. Zelena infrastruktura popravlja kvalitet voda i zemljišta, pomaže adaptaciju na klimatske promene, očuvanje biodiverziteta, psiho-fizičko zdravlje urbane populacije, ekonomski prosperitet, a uspešno vrši funkciju revitalizacije napuštenih prostora, kao i ekološkog povezivanja urbanih i ruralnih područja. Ključni efekti zelenih površina na kvalitet životne sredine u gradovima su vezani za ublažavanje efekata klimatskih promena, lokalnih toplotnih ostrva, ublažavanje efekata vetra, redukcija zagađenja, regulisanje režima atmosferskih voda. Tako, na primer, šume uz Dunav oko Beograda, poput sunđera, usvajaju velike količine vode prilikom visokog vodostaja, čime smanjuju opasnost od poplava na području koje se nalazi nizvodno. Zeleni zasadi imaju veoma značajnu ulogu u redukciji buke u gradu, jer sprečavaju širenje zvučnih talasa, pa su zbog toga naselja sa više zelenila mirnija i prijatnija za život. Zelene površine ostvaruju pozitivne efekte na ekonomiju kroz uštede vezane za životnu sredinu i energiju, povećanu vrednost zemljišta u komercijalnim i stambenim zonama u zavisnosti od blizine zelene površine, kao i sprečavanje negativnog uticaja na zdravlje ljudi. 

Zelene površine Beograda su podeljene u nekoliko kategorija, a svaka ima niz specifičnih funkcija koje zajedno stvaraju skladnu celinu za kvalitetniji život ljudi i očuvanje prirodnih vrednosti. Parkovi, skverovi i posebni zeleni kompleksi poput botaničke bašte, arboretuma i zoološkog vrta, su elementi prirode koji čine zelenu infrastrukturu i obezbeđuju očuvanje životne sredine i biodiverziteta grada, imaju kulturnu, obrazovnu i rekreativnu funkciju, i prostori su za odmor građana. Šume na teritoriji grada su veće zelene površine koje doprinose zaštiti i unapređenju životne sredine, očuvanju biodiverziteta, sprečavanju bujica i poplavnih talasa, pročišćavanju vode, zaštita su od udara vetra i snega, a čuvaju naselja i infrastrukturu od erozije i klizišta. Njihov značaj za odmor i rekreaciju nadaleko je poznat i često korišćen od strane građana.

Urbano zelenilo ima nemerljiv značaj za povećanje kvaliteta života u gradu, zbog čega i ima status dobra od opšteg interesa. Očuvanje zelenih površina grada, u celosti, sa svim njihovim funkcijama, javni je interes svih građana koji imaju pravo da se za taj interes bore učestvujući u procesima donošenja odluka.

Kako građani mogu da učestvuju u donošenju odluka o prostornom razvoju?

Učešće javnosti, transparentnost pri odlučivanju o prostornom razvoju, zaštita javnog interesa, javnih dobara i javnog prostora, zaštita prirodnog i kulturnog nasleđa i smanjenje štetnih uticaja na životnu sredinu su principi na kojima se zasniva politika prostornog razvoja Srbije[2]. Planski dokumenti  donose se na ovim principima. Ili bi bar tako trebalo da bude. Izrada ovih dokumenata je od javnog interesa za Republiku Srbiju[3].

Nekoliko propisa daje okvir za učešće građana u procesima donošenja odluka o prostornom razvoju (a posredno, i o zelenim površinama). Zakon o planiranju i izgradnji daje okvir za donošenje planskih dokumenata i učešće javnosti, kao jednog od osnovnih načela za uređenje i korišćenje prostora. Osnovni instrument za učešće javnosti je institut ranog javnog uvida i javnog uvida. Najpre, odluka o izradi planskog dokumenta mora biti dostupna javnosti[4]. Rani javni uvid je početna faza izrade plana, tokom koje nosilac izrade plana upoznaje javnost sa sadržajem plana, njegovim ciljevima i efektima. Javnost o ranom javnom uvidu mora biti obaveštena, a tokom 15 dana građani mogu pisanim putem davati komentare, koji mogu uticati na krajnja planska rešenja. Sve komentare beleži nosilac izrade planskog dokumenta, a potom priprema izveštaj o obavljenom ranom javnom uvidu, u kome se evidentiraju svi komentari kao i obrazloženja donetih odluka. Međutim, ne postoji obaveza obaveštavanja javnosti o izradi izveštaja o ranom javnom uvidu[5], tako da građani do informacija o toku ranog javnog uvida i sudbini svojih komentara mogu da dođu jedino slanjem zahteva za pristup informacijama od javnog značaja.

Nacrt planskog dokumenta, nakon stručne kontrole, izlaže se na javni uvid koji traje najmanje 30 dana. Tokom javnog uvida građani mogu da se upoznaju sa sadržajem planskog dokumenta i daju svoja mišljenja u pisanom obliku. Po završenom javnom uvidu komisija za planove održava javnu sednicu tokom koje se razmatraju primedbe pristigle tokom javnog uvida. U ovoj fazi građani mogu da se uključe samo ukoliko su svoje komentare poslali u pisanom obliku tokom trajanja javnog uvida. Zbog ovoga je važno da obaveštenje o javnom uvidu bude objavljeno onako kako propisi nalažu, u najmanju ruku. Tokom javne sednice obrađivač plana iznosi svoj stav o svakoj podnetoj primedbi, a građani mogu dodatno da obrazlože svoje primedbe. Nakon javne sednice komisija za planove donosi konačnu odluku o svakoj pristigloj primedbi i sugestiji. O izvršenom javnom uvidu planskog dokumenta nadležni organ pravi izveštaj koji sadrži podatke o izvršenom javnom uvidu, sa svim primedbama i odlukama po svakoj primedbi. Ni za ovaj izveštaj ne postoji obaveza objavljivanja, pa građani mogu da se informišu o rezultatima javnog uvida koristeći pravo pristupa informacijama od javnog značaja. Neke jedinice lokalne samouprave imaju praksu da izveštaj o sprovedenom javnom uvidu pošalju podnosiocima primedbi, što je pozitivan iskorak u odnosu na zakonski minimum.

Šta je sa životnom sredinom u procesu donošenja planskih dokumenata?

Aspekti zaštite životne sredine treba da su uzeti u obzir od samog početka donošenja planskog dokumenta. Pre donošenja odluke o izradi planskog dokumenta, nosilac izrade plana pribavlja mišljenje nadležnog organa za poslove zaštite životne sredine o potrebi izrade strateške procene uticaja na životnu sredinu[6]. Nacionalno zakonodavstvo Republike Srbije, kao i zakonodavstvo Evropske unije, predviđa potrebu da se prostorno planiranje prilagodi uslovima očuvanja životne sredine, što je uređeno Zakonom o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu. Ovaj zakon odnosi se na planove i programe u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja ili korišćenja zemljišta, poljoprivrede, šumarstva, energetike, industrije, saobraćaja, upravljanja otpadom, upravljanja vodama, turizma, očuvanja prirodnih staništa i drugih oblasti, kojima se uspostavlja okvir za odobravanje budućih razvojnih projekata određenih propisima kojima se uređuje procena uticaja na životnu sredinu. Zakon predviđa da se već u procesu pripreme planova i programa ispita njihov potencijalni uticaj na životnu sredinu, čime bi se, idealno, uklonila mogućnost nastanka negativnih efekata na našu okolinu kao posledice sprovođenja plana. Pri proceni se u obzir uzimaju različiti činioci životne sredine poput vazduha, vode, klime, buke, biodiverziteta i drugih, a izveštaj sadrži procenu mogućih uticaja sa opisom mera predviđenih za smanjenje negativnih uticaja na životnu sredinu. 

A učešće javnosti?

Strateška procena uticaja na planove vrši se kroz nekoliko faza, koje, pored izrade izveštaja o strateškoj proceni, obuhvataju i učešće zainteresovanih organa i organizacija, kao i učešće javnosti. Načelo javnosti jedno je od osnovnih načela strateške procene uticaja, i podrazumeva da javnost mora imati pristup informacijama o planovima i programima i njihovom mogućem uticaju na životnu sredinu, i to pre donošenja bilo kakve odluke, kao i nakon zvaničnog usvajanja ovih dokumenata. Zainteresovani organi i organizacije - inače stručni organi i organizacije Republike, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave koji deluju u oblasti zaštite životne sredine – uključuju se u ovaj postupak u dva navrata. Prvi put, tokom pripremne faze, kada daju mišljenje o odluci o izradi strateške procene, odnosno odluci o nepristupanju izradi strateške procene, i drugi put, tokom postupka odlučivanja o ispravnosti izveštaja o strateškoj proceni uticaja na neki plan, kada ocenjuju sadržinu izveštaja. Opšta javnost samo jednom ima mogućnost da iskaže svoje mišljenje, i to u poslednjoj trećoj fazi kada se donosi konačna odluka o planu. Javnost tada može da komentariše izveštaj o strateškoj proceni uticaja plana na životnu sredinu, zajedno sa samim planom, u postupku javnog uvida koji se organizuje u skladu sa Zakonom o planiranju u izgradnji. Ovde se ponovo javlja situacija da javnost ne dobija odgovore na svoje primedbe sve dok ih sama ne zatraži, što ilustruje zamršen i nedovoljno transparentan proces u kom često i stručna lica teško isprate početak i kraj. A građani zakasne da na vreme budu pametni, umesto naknadno.

Kako građani zaista učestvuju u donošenju odluka o prostornom razvoju?

“Slučaj gondola” je proces donošenja planova i odluka o životnoj sredini koji je tokom 2019. odine privlačio pažnju javnosti i u kome su građani masovno učestvovali. Kako je proces rezultirao masovnom pobunom javnosti? Krenimo od početka.

Početak je Generalni urbanistički plan Beograda (GUP), donet u martu 2016. godine. GUP definiše strateške pravce razvoja grada, a integrativna zaštita kulturnog nasleđa kao pokretača ekonomskog razvoja su među ciljevima GUP-a.  Prirodno jezgro Beograda (ušće Save u Dunav sa Velikim ratnim ostrvom) je prepoznato kao kapitalni simbol identiteta grada. Zelene površine su definisane kao dobro od opšteg interesa, zbog višestruko pozitivnog uticaja na životnu sredinu i kvalitet života građana.  GUP dalje kaže da se pri izgradnji saobraćajne i komunalne infrastrukture ima voditi računa o zaštiti neobnovljivog kulturnog nasleđa, i da planiranje nove i rekonstrukcija postojeće saobraćajne infrastrukture mora prvenstveno da se prilagodi uslovima zaštite kulturnih dobara. U planiranju javnog saobraćaja GUP daje mogućnost, ukoliko  se pokaže u saobraćajnom smislu efikasno i u ekonomskom smislu opravdano, da se razvija na Savi i Dunavu, uz razvoj komplementarnih vidova saobraćaja kao što su uspinjače, liftovi... i žičare. Prema GUP-u ove strateške pravce u razvoju grada potrebno je detaljnije razraditi za potrebe sprovođenja kroz planove generalne regulacije sa smernicama za obaveznu izradu planova detaljne regulacije, kao planskih dokumenata nižeg reda. Dakle, GUP je postavio široke poteze četkicom, a oblike je trebalo ispuniti Planom generalne regulacije.

Izrada Generalnog urbanističkog plana Beograda se vremenski poklopila sa izradom Plana generalne regulacije građevinskog područja sedišta jedinice lokalne samouprave – grad Beograd (PGR). Zbog toga je tokom izrade vršeno međusobno usklađivanje ova dva planska dokumenta i oba su usvojena na istoj sednici Skupštine Grada 7. marta 2016. godine. PGR dalje razrađuje strateške pravce iz GUP-a. A za područje Beogradske tvrđave izričito navodi:  “Beogradska tvrđava je istorijsko jezgro Beograda, koji je proglašen za kulturno dobro od izuzetnog značaja. Iako zelenilo nije glavna namena ovog prostora, ono jeste njegova karakteristika i specifičan okvir za objekte utvrđenja i u tom kontekstu ga treba tretirati kod budućeg uređenja prostora kao javnog, pretežno neizgrađenog, sa mogućnošću kompatibilnih javnih namena i pratećih komercijalnih sadržaja, pre svega u postojećim objektima... Zabranjuje se postavljanje dalekovoda, žičanih sajli za alternativni prevoz i rekreaciju naročito u području Beogradske tvrđave i u njenim širim vizurama i akvateritorijalnim obuhvatima.”.

U septembru 2017. godine uprava grada Beograda oglasila je početak ranog javnog uvida u Plan detaljne regulacije za gondolu Kalemegdan – Ušće[7]. Javnost je imala 15 dana da se upozna sa sadržajem Plana i reaguje. Tekst nacrta PDR-a kao plansku osnovu za izradu navodi GUP i PGR. I dodaje: “U slučaju da su odredbe planova koji čine planski osnov međusobno neusaglašene, primenjuju se odredbe plana višeg reda, a u skladu sa članom 33. Zakona o planiranju i izgradnji, koji propisuje obavezu usklađenosti planskih dokumenata užeg područja sa dokumentima šireg područja.” Izveštaj o sprovedenom ranom javnom uvidu nije javno dostupan, pa nemamo odgovor na to da li su se građani oglasili.

U februaru 2018. godine uprava Grada objavila je početak javnog uvida u Nacrt plana detaljne regulacije za gondolu Kalemegdan-Ušće sa Izveštajem o strateškoj proceni na životnu sredinu[8].  Nacrt PDR-a uz obrazloženje planskog osnova dodaje i izvod iz GUP-a i navodi: “Generalnim urbanističkim planom Beograda 2021. potenciran je razvoj komplementarnih vidova prevoza kao što su uspinjače, liftovi, pokretna stepeništa, žičare i sl...” U GUP-u, međutim, potenciranja nema, već je ostavljena mogućnost za takav razvoj, ukoliko  se je to efikasno i u ekonomskom smislu opravdano.

Javnost je imala 30 dana da iznese svoj stav o izgradnji gondole. Da li je javnost to učinila, piše u izveštaju o sprovedenom javnom uvidu (koji treba tražiti zahtevom za pristup informacijama od javnog značaja).

U julu 2018. godine uprava grada Beograda objavila je u Službenom listu da je usvojen Plan detaljne regulacije.[9] Izveštaji o sprovedenom ranom javnom uvidu i javnom uvidu navode se kao deo plana, ali nisu objavljeni uz sam tekst PDR-a[10].

Da li su građani zaista bili nezainteresovani za ovaj proces? Ili su informacije do građana  došle kroz komplikovanu i birokratizovanu proceduru, kroz koju se smisao informacija izgubio? Odgovor su dali sami građani, kada su javna preduzeća započela seču stabala i pripremu terena za izgradnju gondole u martu 2019. godine.  Desetine hiljada građana potpisalo je peticiju, organizovani su protesti, stručna i akademska zajednica se ujedinjeno oglasila i usprotivila izgradnji gondole, uz obrazloženje da takav poduhvat ugrožava opšta dobra od javnog interesa – kulturno nasleđe Beogradske tvrđave i zelene površine Parka prijateljstva i Kalemegdana.

Građani na straži: čuvanje zelenih površina u gradovima

Ovaj i brojni drugi primeri nam pokazuju da građani retko reaguju u toku donošenja planskih dokumenata i donošenja odluka. Međutim, parkić na Banovom brdu, zelena površina u Čingrijinoj, parkić u Bloku 19, inicijative u Inđiji, Vranju, Kikindi, Šapcu, očuvanje šume u Košutnjaku, sprečavanje gradnje na Makiškom polju - sve pokazuju zainteresovanost građana za očuvanje zelenih površina kao dobra od opšteg interesa i za učešće u procesima donošenja odluka. Praksa pokazuje da građani često nemaju sve informacije na vreme, ne razumeju implikacije planskih rešenja ili nemaju kapacitete da učestvuju u birokratizovanom procesu donošenja odluka. Stoga ne čudi pojava brojnih inicijativa koje niču po Srbiji kao odgovor na odluke koje donose organi vlasti. Ovakve odluke građani zaista razumevaju tek kada se susretnu sa posledicama tih odluka: sa posečenim stablima, izbetoniranim i izgrađenim parkićima, fragmentiranim šumama i rekama koje nestaju.

U susret 2100. godini?

Efekte klimatskih promena osećamo već danas, i ne moramo da čekamo 2100. godinu.  U gradovima su ovi efekti naročito izraženi: visoke temperature, bujične poplave, zagađenje vazduha, sve manje otvorenog prostora i sve niži kvalitet života postaju svakodnevnica gradskih stanovnika. Planiranje prostornog i urbanističkog razvoja mora u obzir uzeti realnost klimatskih promena i osloniti se na zelenu infrastrukturu kao snažan alat za unapređenje otpornosti gradova. Građani, koji uz ove promene već uveliko žive, prepoznaju značaj očuvanih zelenih sistema za kvalitet života. I traže da učestvuju u upravljanju razvojem gradova.

Mirjana Jovanović i Milica Radanović, Beogradska otvorena škola

*Tekst je izrađen u okviru projekta Centra za kulturnu dekontaminaciju "Interaktivni urbanizam: platforma za razumevanje prostornog razvoja" podržanog od strane Crte kroz inicijativu #GrađaniImajuMoć, koji se realizuje u okviru dugoročnog projekta "Ka kolaborativnom upravljanju".

Izvor fotografije: canva.com